研究確定水土保持率，是水土保持貫徹落實習近平生態文明思想、習近平總書記“十六字”治水思路和關于黃河流域生態保護和高質量發展等重要講話精神的具體舉措，是推動水土保持事業發展的內在要求，對于明確新時代新階段水土保持目標任務、準確評價水土保持工作成效、科學推進水土流失綜合防治具有重要意義。

? ?2019年7月，水利部啟動開展“新時代水土保持目標和對策研究”課題，并將其納入21項水利重大科技問題之一。2019年10月，水利部黨組首次提出“水土保持率”的概念，明確要深入開展研究，并做好全國及不同區域水土保持率確定工作。按照水利部黨組的安排部署，水土保持司組織10余家系統內外優勢科研單位，結合重大科技問題，聚焦管理需求和工作需要，集智研究論證，提出了水土保持率的概念內涵、確定方法，初步確定了全國、8個水土保持一級區、31個省份的水土保持率閾值目標，并于2021年2月從工作層面對做好水土保持率目標確定和應用工作作出了具體安排部署。本研究從什么是水土保持率、為什么要確定水土保持率、如何確定和應用水土保持率等方面進行闡述，以便大家更好地理解和落實這項工作。

???1 什么是水土保持率

? ?水土保持率是指區域內水土保持狀況良好的面積（非水土流失面積）占國土面積的比例；是反映水土保持總體狀況的宏觀管理指標，是水土流失預防治理效果和自然稟賦水土保持功能在空間尺度的綜合體現。

? ?水土保持率閾值（遠期目標）是指通過水土流失預防和治理，區域內水土保持狀況良好的面積（非水土流失面積）占國土面積比例的上限；其反映的是符合自然規律并滿足經濟社會發展要求下，水土流失預防和治理應當達到的程度。結合生態文明和美麗中國建設要求，閾值年確定為2050年。

? ?水土保持率分階段目標是指在某一階段內通過水土流失預防和治理，區域內水土保持狀況應當達到良好的面積（非水土流失面積）占國土面積的比例。一般以五年規劃為一個階段，各地也可結合實際情況細化階段劃分。

???2 為什么要確定水土保持率

? ?2.1 中央有要求

? ?水土保持是生態文明和美麗中國建設的重要內容，水土保持狀況是反映生態系統質量和穩定性的重要指標。黨的十九大明確提出了“到2035年生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉生態文明全面提升”的戰略目標。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，將“生態文明建設實現新進步”確立為我國“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一，強調要“提升生態系統質量和穩定性”，明確提出要“科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”。

? ?落實中央關于生態文明建設的決策部署，水土保持工作急需盡快量化確定新時期的目標。水土保持率的提出，就是要回答“滿足生態文明和美麗中國建設要求下水土保持目標如何定”的問題。2020年3月，國家發展改革委印發的《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》，將水土保持率納入美麗中國建設的22項評估指標之一，要求結合各地區經濟社會發展水平、發展定位、產業結構、資源環境稟賦等因素，科學合理分解各地區目標。2020年10月，中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，將水土保持率作為黃河流域生態保護和高質量發展主要指標中的一項約束性指標，提出了明確要求。

? ?2.2 事業發展有需要

? ?水土保持率概念的提出、目標的確定，核心是要解決新時代新階段水土保持工作“干到什么程度才算好、怎么干才能實現好的目標、如何評價是不是實現了好的目標”等問題。

? ?關于“干到什么程度才算好”。習近平總書記深刻指出“人與自然是生命共同體”“要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺”，多次強調生態保護治理必須要尊重規律、科學治理，摒棄征服自然的沖動思想。改革開放以來，我國水土流失面積已經從367萬km2減少到271萬km2，占國土面積的比例已由20世紀80年代的38.48%、2011年的31.12%下降到2019年的28.34%。但從水土流失現象產生的規律來看，水土流失特別是自然因素造成的水土流失不可能完全消失。因此，必須充分考慮經濟社會人口等發展特征和自然資源稟賦，找準合適的“度”。但目前對于水土流失面積應該減少到什么程度、強度應該降低到什么程度、各項預防治理措施應該達到什么程度才算好，還缺乏權威、清晰、科學的概念，以及目標和量化標準。確定水土保持率閾值（遠期目標），就是要搞清楚全國及不同區域水土流失面積可以消減的“天花板”，明確水土流失預防和治理應當達到的目標、標準或程度。

? ?關于“怎么干才能實現好的目標”。無論是干什么工作，只有思路清、方向對、目標明，才能制定科學的措施舉措，有針對性有重點地推進，因此必須要倒序去想、正序去干。習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話中明確指出，“水土保持不是簡單挖幾個坑種幾棵樹，黃土高原降雨量少，能不能種樹，種什么樹合適，要搞清楚再干。有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復為主，減少人為干擾，逐步改善局部小氣候”，深刻闡明了科學思路、科學目標與科學對策、科學措施之間的關系。只有結合經濟社會發展和生態文明建設大局，科學確定了水土保持率目標，才能瞄準目標、認清差距、找準任務、抓住重點、科學推進。水土保持率現狀值與閾值（遠期目標值）之間的差距，就是當前和今后一個時期內水土流失預防和治理工作的方向和重點。水土保持率現狀與閾值差距較大的地區，重點是在嚴控“增量”的基礎上，多措并舉加快消除“存量”；水土保持率現狀與閾值差距相對較小的地區，重點是要推動水土流失從減量降級向提質增效轉變，更加注重提升水土保持功能和生態服務價值。

? ?關于“如何評價是不是實現了好的目標”。按照水土保持法和國務院批復全國水土保持規劃的要求，2018年8月，水利部會同國家發展改革委、財政部等六部委聯合印發了《關于開展全國水土保持規劃實施情況考核評估工作的通知》，建立了對省級政府年度評估與五年考核相結合的考核評估機制，其中包括對各省份水土流失狀況的客觀評價指標。在工作實踐中，這項指標的評價方法經歷了以“各省水土流失面積減幅與全國減幅的比值”“各省水土流失面積較上一年度的減幅”“各省水土流失面積減幅與所在類別區域總體降幅（全國劃分為三個類別）的比值”等三次修改完善，但是一定程度上還是存在不夠客觀科學、不能全面準確反映地方情況等問題。水土保持率分省份目標經過科學論證后，就可以有效解決這個問題。水土保持率實際上是衡量水土流失控制程度的標準，既能反映全國、不同區域水土保持的最終及分階段目標，又能反映某一階段通過水土保持工作實現確定目標的動態過程。每年可以通過年度水土流失動態監測獲取現狀值，在此基礎上科學評判其向目標趨近的程度。

? ?2.3 社會各方面易于接受

? ?水土保持是一項具有公益性和長期性的事業，需要政府、群眾和社會方方面面的重視和參與。以往使用的水土流失治理率、水土流失率等指標，或無法反映水土保持整體狀況、質量和實際成效，或無法體現水土保持工作全部工作范疇，或是負向指標、社會公眾不易理解接受。在開展水土保持率研究論證、調研的過程中，無論是院士專家、領導干部、社會公眾，還是相關部門管理人員、技術人員，大家都普遍表示，水土保持率的概念定義簡明易懂、含義正向，能夠直觀地反映水土保持狀況和工作成效，同時可分解落實，可監測評估、可考核衡量，便于理解和接受。

? ?3 如何確定水土保持率目標

? ?3.1 確定水土保持率目標應把握的“三個環節”

? ?關于如何確定水土保持率，水利部水土保持司已于2021年2月印發了確定方法指南，明確了具體技術流程和規則，并對有關工作內容、時間節點等作出了具體安排部署。在具體工作中，可結合確定方法指南，從以下“三個環節”去理解把握。

? ?（1）系統總結、梳理分析本地區本區域水土流失狀況變化的趨勢。要充分利用好20世紀80年代末、90年代末、2011年全國水利普查水土保持情況普查和2018、2019年水土流失動態監測成果，結合各地水土保持工作開展情況，對本地區水土保持狀況變化情況進行分析和判斷，找出規律性的特點和趨勢。

? ?（2）結合水土流失規律特點、自然地理條件、經濟社會發展趨勢等自然因素和人為因素，科學確定本地區本區域水土保持率閾值（遠期目標值）。重點是要根據水土流失現狀、水土保持狀況變化規律、自然地理條件、國土空間規劃、經濟社會發展趨勢，基于土地利用類型、地形地貌植被和建設活動等土壤侵蝕過程的主要影響因素，綜合研判各地區各區域水土流失“存量”中哪些應當治理、哪些不需治理，應當治理的面積中哪些可以治理銷號（即侵蝕強度降低到輕度以下）、哪些不可治理銷號，在此基礎上科學確定遠期仍可能存在的水土流失面積“天花板”，并計算確定水土保持率閾值（遠期目標）。

? ?（3）對表對標本地區本區域“十四五”時期經濟社會發展主要目標和2035年遠景目標，結合生態保護修復、水利改革發展、水土保持等相關規劃，科學確定2025年的水土保持率目標，同時提出2030、2035年的水土保持率預期目標值。

? ?3.2 ?確定水土保持率目標應處理好的“三個關系”

? ?（1）高與低的關系。水土保持率目標與各地經濟社會發展水平、國土空間定位布局、產業結構特點、自然地理條件、資源環境稟賦等密切相關，不是越高越好，也不是越低越差，更不宜橫向相互比較。各地在確定水土保持率目標時，要統籌考慮需要和可能，科學合理確定閾值和分階段目標，既積極有為，又不超越發展階段，不一味求高。

? ?（2）上與下的關系。水土保持率目標要分解落實到各級行政區才能形成一套完備的體系，在這其中省級層面是承上啟下的關鍵。一方面，各省份要抓緊做好省級水土保持率閾值（遠期目標）復核確認和分階段目標確定工作，以便科學匯總確定全國水土保持率目標。另一方面，要建立逐級分解落實機制，科學合理地將本省份水土保持率分解到市縣。要注重上下結合、協調統一，確保分解落實工作科學有序、落到實處。

? ?（3）目標和措施的關系。水土保持率的核心是搞清楚符合自然規律并滿足經濟社會發展要求下，水土流失預防和治理應當達到的目標、標準或程度，其本質上包括目標和實現目標的措施等兩個維度的內涵，即空間尺度上通過預防和治理，水土流失狀況應當達到的客觀目標，工作層面上水土流失預防和治理各項措施的標準程度。這兩者是相互關聯、彼此依存的整體。一方面，空間尺度水土流失面積減少、強度降低的目標，需要工作層面采取各項預防和治理措施來落實、來保障，也是工作層面上各項預防和治理措施成效的體現和結果。另一方面，工作層面上各項預防和治理措施的標準或程度，要結合空間尺度的目標來確定，也是實現空間層面水土流失面積減少、強度降低的前提和保障。

? ?4 結 ?語

水土保持率目標確定既是一項政策性、系統性、創新性強的管理工作，也是一項具有科學性、復雜性的技術工作。各省份應高度重視，把這項工作作為2021年的一項重點工作、一件大事來安排部署，制訂工作方案，組織精干力量和有技術力量的單位來抓好落實，確保按節點完成省級水土保持率閾值（遠期目標）復核、分階段目標確定和分解落實到市縣級等各項工作。同時，要切實抓好水土保持率在管理工作中的應用，加強與相關部門的溝通協調，將水土保持率納入相關規劃目標，并作為省級對市縣級開展水土保持目標責任考核的重要指標，結合“美麗中國”建設評估、生態文明建設目標評價考核和水土保持目標責任考核等按年度進行考核評估。

［作者簡介］蒲朝勇（1964—），男，四川劍閣人，高級工程師，碩士，司長，從事水土保持管理工作。

（來源 《中國水土保持》2021年 第3期）

來源：中國水土保持生態網